Eğer amaç yalnızca devlet katkısı ile açık finansman kalemlerini tek başlık altında toplamak idiyse, devlet katkısını düzenleyen hükmün korunarak aynı sonuca ulaşılması da mümkündü. Kanun teklifinin gerekçesi, neden böyle bir yöntemin tercih edilmediğini ortaya koymamaktadır
TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilen ancak henüz Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmeyen torba kanunun en dikkat çekici düzenlemelerinden biri, 14’üncü maddesidir. Bu madde ile 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 81’inci maddesinin başlığındaki Devlet katkısı ibaresi çıkarılmakta, daha da önemlisi aynı maddenin üçüncü fıkrası tamamen yürürlükten kaldırılmaktadır.
5510 sayılı Kanun’un 81’inci maddesinde uzun vadeli sigorta kolları olarak adlandırılan malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları için prim oranı yüzde 21, genel sağlık sigortası primi ise yüzde 12,5 olarak belirlenmiştir. Başka bir ifadeyle, devlet katkısının hesabına esas alınan toplam prim oranı yüzde 33,5’tir. (Bu oranlara kısa vadeli sigorta kollarına ilişkin yüzde 2,25’lik prim ile işsizlik sigortası primi dâhil değildir.)
2008 yılında yürürlüğe giren düzenlemeyle devlet, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun tahsil ettiği bu primlerin dörtte biri oranında Kuruma ayrıca katkı yapmaya başlamıştır. Hesaplama yapıldığında devlet katkısı; malullük, yaşlılık ve ölüm sigortaları bakımından yüzde 5,25, genel sağlık sigortası bakımından ise yüzde 3,125 olmak üzere toplam yüzde 8,375’e ulaşmaktadır.
Burada özellikle altı çizilmesi gereken husus şudur: Bu katkı, işçi ve işveren tarafından ödenen primlerin içinden ayrılan bir pay değildir. İşçi ve işveren tarafından ödenen yüzde 33,5 oranındaki primler Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından tahsil edilmekte, bunun üzerine devlet kendi bütçesinden ayrıca hesaplanan katkıyı Kuruma aktarmaktadır. Dolayısıyla yalnızca bu primler dikkate alındığında, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun kasasına fiilen yüzde 33,5 değil, yaklaşık yüzde 41,875 oranında kaynak girmektedir.
Değişen ne?
Kanun teklifinin gerekçesine bakıldığında, devlet katkısının tamamen kaldırılmasının değil, bütçeden Sosyal Güvenlik Kurumu’na yapılan transferlerin sadeleştirilmesinin amaçlandığı ifade edilmektedir. Gerekçeye göre Kurumun nakit ihtiyacı bugün iki ayrı bütçe kalemi üzerinden karşılanmaktadır. Bunlardan biri devlet katkısı, diğeri ise açık finansman kalemidir. Yeni düzenlemeyle aynı mahiyette olduğu belirtilen bu iki ödeme tek kalem altında toplanacak, böylece bütçe kalemlerinin izlenebilirliğinin ve değerlendirme süreçlerinin etkinliğinin artırılması hedeflenmektedir.
Bu gerekçe, bütçe tekniği bakımından ilk etapta makul görünebilir. Ancak burada cevaplanması gereken önemli bir soru bulunmaktadır. Yaklaşık 20 yıldır kanunda açıkça düzenlenen ve devletin sosyal güvenlik sistemine katkısını gösteren bir hükmün tamamen yürürlükten kaldırılması gerçekten sadece teknik bir sadeleştirme midir? Yoksa devlet katkısının kanuni dayanağının kaldırılması, sosyal güvenlik finansmanında farklı bir anlayışın da işareti midir?
Aynı amaca hizmet ediyor olmaları, kanunda açıkça düzenlenmiş bir devlet katkısı yükümlülüğünün tamamen kaldırılmasını haklı kılar mı?
Kanun teklifinin gerekçesinde, devlet katkısının fiilen sona erdirilmediği; yalnızca Sosyal Güvenlik Kurumu’na merkezi yönetim bütçesinden yapılan transferlerin devlet katkısı ve açık finansman şeklindeki iki ayrı bütçe kalemi yerine tek kalem altında toplanmasının amaçlandığı belirtilmektedir. Başka bir ifadeyle, SGK’ya bütçeden kaynak aktarımı devam edecek; değişen, bu aktarımın bütçe içindeki sınıflandırması olacaktır.
Bütçe tekniği bakımından aynı amaca hizmet eden ödemelerin tek kalem altında izlenmesi elbette tartışılabilir ve hatta kamu mali yönetimi açısından tercih edilebilir bir yöntem olarak görülebilir. Ancak burada tartışılması gereken mesele muhasebe tekniği değil, hukuk tekniğidir.
Çünkü 5510 sayılı Kanun’un yürürlükten kaldırılması öngörülen 81’inci maddesinin üçüncü fıkrası, yalnızca bütçede yer alan bir muhasebe kalemini tarif etmemekte; devletin Sosyal Güvenlik Kurumu’na belirli bir ölçüte bağlı olarak katkı yapacağını kanun düzeyinde hüküm altına almaktadır. Dolayısıyla bugün bütçeden SGK’ya transfer yapılmaya devam edecek olması, bu hükmün kaldırılmasının hukuki önemini ortadan kaldırmamaktadır. Kanuni düzenleme ile bütçe uygulaması aynı şey değildir.
Bu nedenle asıl soru şudur: Eğer amaç gerçekten sadece bütçe kalemlerini sadeleştirmek ve aynı mahiyetteki ödemeleri tek başlık altında toplamak ise, bunun için devlet katkısını düzenleyen kanun hükmünün tamamen yürürlükten kaldırılması zorunlu mudur? Devlet katkısına ilişkin kanuni güvence korunurken bütçe sınıflandırmasının değiştirilmesi mümkün değil miydi?
Kanun teklifinin gerekçesi bu sorulara açık bir cevap vermemektedir. Oysa hukuk devletinde önemli olan yalnızca bütçeden ne kadar kaynak aktarıldığı değildir. En az onun kadar önemli olan, bu aktarımın hangi hukuki dayanağa yaslandığı ve devletin sosyal güvenlik sistemine katkı yükümlülüğünün kanun düzeyinde açıkça korunup korunmadığıdır.
Nitekim Prof. Dr. Aziz Çelik de BirGün’de yayımlanan değerlendirmesinde, SGK’ya merkezi yönetim bütçesinden kaynak aktarımının sona ermeyeceğini; devlet katkısı ile açık finansman adı altında yapılan transferlerin tek bütçe kaleminde toplanmasının amaçlandığını belirtmektedir. Bu tespit önemlidir. Ancak hukuki açıdan tartışılması gereken husus, bütçeden SGK’ya kaynak aktarımının devam edip etmeyeceğinden ziyade, devlet katkısını düzenleyen kanun hükmünün yürürlükten kaldırılmasının ne anlama geldiğidir. Çünkü kanunla öngörülmüş bir mali yükümlülüğün bütçe uygulamasından bağımsız bir hukuki değeri bulunmaktadır.
Sonuç olarak
Kanun teklifinin gerekçesi, yapılan değişikliğin yalnızca bütçe tekniğine ilişkin bir sadeleştirme olduğunu ileri sürmektedir. Gerçekten de SGK’ya merkezi yönetim bütçesinden kaynak aktarımının tamamen sona ereceğini söylemek doğru değildir. Ancak hukuki açıdan tartışılması gereken husus da bu değildir.
Asıl mesele, yaklaşık yirmi yıldır kanunda açıkça yer alan ve devletin sosyal güvenlik sistemine katkısını belirli bir ölçüte bağlayan bir yükümlülüğün neden kanun metninden çıkarıldığıdır. Eğer amaç yalnızca devlet katkısı ile açık finansman kalemlerini tek başlık altında toplamak idiyse, devlet katkısını düzenleyen hükmün korunarak aynı sonuca ulaşılması da mümkündü. Kanun teklifinin gerekçesi, neden böyle bir yöntemin tercih edilmediğini ortaya koymamaktadır.
Bunun yanında, devlet katkısının bütçede ayrı bir kalem olarak değil de açık finansman içinde değerlendirilmesi, sosyal güvenlik sisteminin kamuoyu nezdinde sürekli bütçe desteğine ihtiyaç duyan veya kamuya yük oluşturan bir yapı olarak algılanmasına da zemin hazırlayabilir. Oysa sosyal güvenlik, niteliği gereği kamusal finansmanla desteklenmesi gereken anayasal bir sosyal güvenlik hakkının kurumsal güvencesidir. Bu nedenle bütçeden yapılan katkının nasıl adlandırıldığı kadar, hangi hukuki güvenceye dayandığı da önem taşımaktadır.
Son tahlilde tartışılması gereken husus, SGK’ya bütçeden kaynak aktarımının devam edip etmeyeceği değil; devletin sosyal güvenlik sistemine katkısını düzenleyen kanuni güvencenin neden ortadan kaldırıldığıdır. Hukuk devletinde kanunlar yalnızca mali işlemleri düzenlemez; aynı zamanda devletin üstlendiği yükümlülükleri de güvence altına alır. Bu nedenle yaklaşık yirmi yıldır yürürlükte bulunan bir kanun hükmünün kaldırılması, yalnızca teknik bir bütçe düzenlemesi olarak görülemez.
Çünkü bazen bir kanun hükmünün yürürlükten kaldırılması, bütçedeki rakamların ifade edemeyeceği kadar güçlü bir hukuk politikası tercihidir.