Üstelik bunun %88,8’inin fiilen tahsil kabiliyeti olmadığı Hazine ve Maliye Bakanı tarafından belirtilmiştir. Geçmiş yeniden yapılandırma kanunları da tahsilatta sınırlı başarı göstermiştir: Örneğin 2011’de çıkan 6111 sayılı yapılandırmada 3 yıl içinde borçların yaklaşık %55’i tahsil edilebilmişken, 2017’deki 7020 sayılı kanunda tahsilat oranı %16 civarında kalmıştır. 2018 yılında uygulanan 7143 sayılı yapılandırmada ise SGK verilerine göre sadece %8,3’lük bir tahsilat gerçekleşmiştir (48,6 milyar TL prim borcundan yapılandırma sonrası 3,5 milyar TL ödeme). Bu veriler, yeniden yapılandırma sonrası birçok mükellefin taksitleri tam ödemeyip yapılandırmaların önemli kısmının kâğıt üzerinde kaldığını göstermektedir.
Ekonomik Koşullar ve Yapılandırma İhtiyacı
Son dönemde yaşanan ekonomik zorluklar, kamu alacaklarının yeniden yapılandırılmasını adeta kaçınılmaz hale getirmektedir. Özellikle COVID-19 salgınıyla 2020’de yaşanan ekonomik daralma ve nakit akışındaki bozulma, işletmelerin vergi borcu ödemesini güçleştirmiştir. Bu dönemde peş peşe çıkarılan yapılandırma kanunları, mükelleflere pandemi nedeniyle biriken borçlarını daha düşük faizle ve taksitle ödeyebilme kolaylığı sağlamayı amaçlamıştır. Benzer şekilde 2022’den itibaren yüksek enflasyon ve 2023 başındaki büyük deprem felaketi, ekonomik faaliyet üzerinde olumsuz etki yaratarak vergi tahsilatında zorlanmalara ve yeni bir yapılandırma talebine zemin hazırlamıştır. Kamu otoritesi, bu tür olağanüstü dönemlerde yapılandırma düzenlemelerini bir arızi çözüm olarak görüp ekonomik toparlanmayı desteklemeyi hedeflemektedir.
Kamu Borcunun İhalelere Etkisi ve İş Dünyasına Yansımaları
Kamuya borcu olan şirket ve şahıslar, borcu yoktur belgesi alamadıkları için kamu ihalelerine katılma veya kamuyla iş yapma konusunda engellerle karşılaşmaktadır. Vergi ve SGK borçlarına uygulanan bu kısıt, özellikle inşaat, tedarik ve hizmet sektörlerinde faaliyet gösteren birçok firma için ciddi bir ticari handikap yaratmaktadır. Yeniden yapılandırma kanunları bu soruna geçici çözüm sunmaktadır: Yapılandırmaya başvurup ilk taksitini ödeyen mükellefler, borçları tecil edildiği için borcu yoktur yazısı alabilmekte ve böylece ihalelere katılabilmektedir. Nitekim uzmanlar, borç yapılandırmasının işletmelere nefes aldırarak ticari hayatı canlandıracağını vurgulamıştır. Örneğin “Bir ihaleye girmek, devlete iş yapmak istiyorlar ancak borçları yüzünden yapamıyorlar. [Yapılandırma] ticari hayatı canlandıracaktır” değerlendirmesi yapılmıştır. Dolayısıyla yapılandırma düzenlemeleri, devlete borçlu firmaların ekonomik faaliyetlere katılımını kolaylaştırarak piyasada likidite ve rekabetin korunmasına hizmet etmektedir.
Ödeme Disiplini ve Mükellef Alışkanlıkları Üzerindeki Etki
Sık aralıklarla çıkarılan yapılandırma kanunlarının istenmeyen bir yan etkisi, mükelleflerin ödeme disiplininde yarattığı bozulmadır. Bir kısım mükellef, nasılsa tekrar yapılandırma çıkar düşüncesiyle borcunu zamanında ödememeyi alışkanlık haline getirebilmektedir. Uygulamada sıkça görüldüğü üzere, borç yapılandırmasına başvuran birçok mükellef ilk bir-iki taksiti ödedikten sonra sonraki ödemelerini aksatmakta veya tamamen durdurmaktadır. SGK uzmanları, “Bu şekilde sürekli yapılandırma olması, normal prim ödeme alışkanlığına zarar veriyor. Her yapılandırma için ‘son defa’ deniliyor ancak inandırıcılığı kalmadığı için ödememe anlayışı yerleşmiş durumda. Normal zamanda ödeme azalmış durumda” diyerek sorunun altını çizmiştir. Bu durum, vergi uyumunu olumsuz etkilediği gibi, yükümlülüklerini zamanında yerine getiren mükelleflerde adalet duygusunu zedelemektedir. Nitekim geçmiş düzenlemeler sonrası “vergisini düzenli ödeyenler dururken ödemeyenlere neden bu kolaylık sağlanıyor” eleştirileri kamuoyunda sıkça dile getirilmiş; mali idare de zamanında ödeyen mükellefler için peşin ödeme indirimleri gibi teşviklerle bu gönül kırıklığını gidermeye çalışmıştır.
7326 Sayılı Kanun (2021) Deneyimi – Tahsilat ve Uygulama Sonuçları
7326 sayılı “Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması Kanunu” Haziran 2021’de, COVID-19 sonrası ekonomik toparlanma döneminde yürürlüğe girdi. Bu kanun, 30 Nisan 2021 ve önceki dönemlere ait vergi, SGK primi, idari para cezası gibi kamu alacaklarının yapılandırılmasını kapsadı. Kesinleşmiş borçlar, dava sürecindekiler ve inceleme aşamasındakiler dâhil geniş bir yelpazede borç yeniden yapılandırma imkânı tanındı. 7326 sayılı Kanun kapsamında borcunu yapılandıran mükelleflere, gecikme faizleri yerine Yİ-ÜFE (yurt içi ÜFE) endeksi oranında güncelleme uygulanarak ve cezaların belli oranları silinerek önemli kolaylıklar sağlandı. Ayrıca mükellefler, vergi asıllarının tamamını ödeme şartıyla gecikme zammının %90’ının silinmesi (peşin ödemede) gibi indirimlerden faydalandılar. Matrah ve vergi artırımı da bu düzenlemenin önemli bir ayağı oldu; mükelleflere 2016-2020 yılları için belirli oranlarda matrah artışı yaparak bu yıllar için vergi incelemesinden muafiyet imkânı sunuldu. Kanun kapsamında 2021 yılı sonuna dek yaklaşık 4.5 milyon başvuru yapıldığı ve çok yüksek tutarda (yüzlerce milyar TL) kamu alacağının yapılandırıldığı ifade edilmektedir (resmî rakamlar çeşitli kaynaklarda 500 milyar TL bandında telaffuz edilmiştir). Yoğun talep nedeniyle başvuru ve ilk taksit ödeme süreleri Cumhurbaşkanı kararıyla bir aya kadar uzatılmıştır. Tahsilata bakıldığında, 7326 kapsamındaki borçların önemli bir kısmının ilk taksitlerden sonra ödenmediği görülmektedir. 2022’de yüksek enflasyon ve kur dalgalanmaları yaşanması, TL’nin değer kaybetmesi nedeniyle uzun vadeye yayılan taksitlerin reel yükü azalmış olsa da pek çok mükellef yapılandırmayı sürdürmekte zorlanmış veya isteksiz kalmıştır. Nitekim, 2023’te çıkarılan 7440 sayılı kanun, 7326 kapsamındaki yapılandırmasını bozan mükelleflere de yeni bir fırsat tanıyarak önceki yapılandırmada ödeyemedikleri tutarları yeniden yapılandırma imkânı sunmuştur. Bu durum, 7326 sayılı Kanunla getirilen imkânların kalıcı bir ödeme alışkanlığı oluşturamadığını ortaya koymaktadır.
7440 Sayılı Kanun (2023) – Kapsamı ve İlk Gözlemler
7440 sayılı “Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”, 12 Mart 2023’te yürürlüğe konarak son 2 yıldaki en kapsamlı yapılandırma düzenlemesi oldu. Bu kanun, vergi usul kanunu kapsamındaki vergiler başta olmak üzere 31 Aralık 2022 tarihine kadar olan tüm kesinleşmiş kamu alacaklarını ve idari para cezalarını yapılandırma kapsamına aldı. 7440’ın getirdiği yenilikler: Önceki düzenlemelere benzer şekilde, anaparayı aynen tahsil edip gecikme faizlerini büyük ölçüde siliyor ve bunun yerine enflasyon farkı (Yİ-ÜFE aylık %0,75 sabit oran) uyguluyordu. Vergi aslına bağlı olmayan cezalarda %50 ödeme şartıyla kalan %50 cezanın terkin edilmesi; idari para cezalarının aslında %25 indirim gibi hükümler de yer aldı. Mükellefler, borçlarını 48 aya (24 taksit) kadar yayma veya peşin ödeme tercihinde bulunabildiler. Kanunun dikkat çeken bir unsuru, 2022 yılı kazançları için bir defaya mahsus ek kurumlar vergisi getirmesiydi – bu, de facto bir servet/olağanüstü kazanç vergisi olup deprem nedeniyle artan kamu finansman ihtiyacını karşılamaya yönelikti. Ayrıca 7440 sayılı Kanun, matrah ve vergi artırımı uygulamasını güncelledi: Mükellefler 2018–2022 yılları için beyan ettikleri matrahları belirli oranlarda artırıp ilave %15–20 vergi ödeyerek bu yıllara ait vergi incelemesinden muaf olma hakkı elde ettiler. İşletme kayıtlarının düzeltilmesi (stok affı) da kanunda yer aldı; işletmede fiilen bulunduğu halde kayıtlarda yer almayan emtia, makine, kasa mevcudu gibi kalemler beyan edilip vergilendirilerek kayıt altına alınabildi. 7440 sayılı Kanun’a başvuru süresi Mayıs 2023 sonunda dolmuş, yoğun ilgi üzerine bu süre Haziran sonuna kadar uzatılmıştır (Cumhurbaşkanı bu konuda yetkisini kullanmıştır). Edinilen bilgilere göre milyonlarca mükellef başvuruda bulunmuş ve toplam yapılandırılan borç tutarı, önceki düzenlemeyi de geride bırakarak, 700-800 milyar TL mertebelerine ulaşmıştır (vergiler, SGK primleri, idari cezalar toplamı). Kanun kapsamında ilk taksit ödemeleri Temmuz 2023’te başlamış ve 2023 yılının ikinci yarısında bütçeye önemli bir gelir katkısı sağlanmıştır. Ancak, yüksek enflasyon ortamında düşük faizli uzun vadeli taksit imkânı olduğundan, bu yapılandırmanın da benzer şekilde sadece ilk taksitlerde yoğun tahsilat yaratıp ileriki taksitlerde çözülme riskine sahip olduğu değerlendirilmektedir. Nitekim Hazine ve Maliye Bakanlığı, Ekim 2023 itibarıyla yapılandırmadan doğan taksitlerini aksatanlara yönelik uyarılarda bulunmuş; 31 Temmuz 2023’e kadar ödenmesi gereken ilk iki taksiti ödememenin yapılandırmayı bozacağı konusunda mükellefleri tekrar bilgilendirmiştir. Henüz 7440 sayılı Kanun takvimine göre tahsilatlar devam etmekteyse de, 2024 ortalarından itibaren ekonomik durgunluk belirtileri ve finansman maliyetlerindeki artışın etkisiyle, yapılandırmaya katılanlardan bir kısmının ödeme planını sürdüremediği gözlenmektedir. Bu da ileride yeni bir yapılandırma beklentisini gündemde tutmaktadır.
İdari Hassasiyetler ve Uygulayıcıların Yaklaşımı
Mali idare, sık aralıklarla çıkan yeniden yapılandırma düzenlemelerinin uzun vadede vergi bilinci ve uyumu üzerindeki olumsuz etkilerinin farkındadır ve bu konuda hassas davranmaktadır. Gelir İdaresi Başkanlığı (GİB) dahi, 2024 yılı Faaliyet Raporu’nda “vergi yapılandırma düzenlemeleri”nin kurum açısından bir risk unsuru olduğunu, vergi sistemine yönelik tehditler arasında sayıldığını belirtmiştir. Zira siyasi iktidar her ne kadar bu düzenlemelerin bir “vergi affı” olmadığını, sadece yapılandırma ve ödeme kolaylığı olduğunu vurgulasa da, kamuoyunda sıklıkla “af” algısı oluşmakta ve bu da mükelleflerin vergisini zamanında ödeme motivasyonunu zayıflatabilmektedir. İdare bu algıyı yönetebilmek adına bazı tedbirler almaktadır: “Af değil, yapılandırma” söylemiyle, borcun anaparasının mutlaka tahsil edildiğini, sadece gecikme faizinin enflasyon oranında güncellendiğini özellikle ifade ediyorlar. Nitekim Maliye Bakanlığı, verginin toplumun hakkı olduğunu, anaparanın enflasyonla güncellenip tahsil edilmesinin bir tür ödün olarak görülmemesi gerektiğini çeşitli vesilelerle açıklamıştır. Ayrıca bu kanunlar hazırlanırken, mükelleflere aynı borç için çift fayda sağlanmamasına özen gösterilmektedir. Örneğin 7326 ve 7440 sayılı kanunlar, yapılandırmaya başvuran mükellefin aynı anda vergi uzlaşması, ceza indirimi gibi başka idari imkânlardan yararlanamayacağı hükmünü içermiştir; dolayısıyla denetim sürecindeki bir mükellef yapılandırmaya girerse “tarhiyat öncesi uzlaşma” hakkından feragat etmek durumunda kalmıştır. Bu tür hükümler, vergi denetiminin caydırıcılığını tamamen ortadan kaldırmamak ve mükerrer avantajları engellemek amacını taşımaktadır.
Uygulayıcı kurumlar olan vergi daireleri ve SGK müdürlükleri, yapılandırma dönemlerinde büyük bir iş yükünü omuzlamakla beraber, bu düzenlemeleri mevcut tahsil edilemeyen alacak stokunu eritmek için bir fırsat olarak da görmektedir. Her yapılandırma kanunu yürürlüğe girdikten sonra Gelir İdaresi, mükelleflere çağrıda bulunarak süresi içinde başvurmalarını ve özellikle ilk iki taksiti mutlaka zamanında ödemelerini hatırlatmaktadır; zira kanun gereği ilk iki taksitin süresinde ödenmemesi halinde yapılandırma hakkı tümüyle kaybedilmektedir. Vergi daireleri, yapılandırma yapan mükelleflerin ilk taksitlerini ödemeleriyle birlikte hacizleri kaldırmakta, mükelleflere ekonomik faaliyetlerini rahat sürdürebilmeleri için destek olmaktadır. Ancak aynı idare, taksitlerini aksatan mükellefler için yapılandırmayı bozma ve kalan borcu eski haline çevirerek gecikme zammıyla birlikte tahsile devam etme konusunda da yasal yaptırımları uygulamaktadır. Diğer yandan, vergi denetim birimleri (Vergi Müfettişleri) cephesinde sık yapılandırmaların motivasyon kırıcı etkileri olabilmektedir. Büyük emek harcanarak sonuçlandırılan vergi incelemeleri neticesinde kesilen cezaların, çıkan kanunlar sayesinde mükellef tarafından yarı yarıya indirimle kapanması ya da hiç ödenmemesi durumu denetim elemanlarınca eleştirilmektedir. Bu nedenle idare içindeki yazılı ve sözlü değerlendirmelerde, sürekli yapılandırmanın vergi adaletine ve idarenin otoritesine zarar verebileceği yönünde görüşler dile getirilmektedir.
Nihayetinde, idari hassasiyet iki yönlü tecelli etmektedir: Bir yandan kamu alacağının bir kısmını dahi olsa nakde çevirebilmek ve borçlu mükellefleri sisteme kazandırmak amacıyla periyodik yapılandırmalar yapılırken, diğer yandan bunun vergi ahlakını bozmaması için “bundan sonra tekrar etmeyecek” söylemiyle güven tesis edilmeye çalışılmakta ve vergisini düzenli ödeyenlerin hukukunu koruyacak önlemler (örneğin beyanname verme süresini aksatmayanlara indirimler, öteden beri borcu olmayanlara mükafat puanı verilmesi gibi uygulamalar) tartışılmaktadır. GİB’in son raporunda bu tip yapılandırmaların tehdit olarak tanımlanması da, idarenin orta vadede vergi affı kısır döngüsünden çıkma arzusunu gösteren önemli bir sinyal olarak okunmalıdır.
Kaynaklar:
Resmî Gazete’de yayımlanan 7326 ve 7440 sayılı kanun metinleri ve Genel Tebliğler; Gelir İdaresi ve SGK tarafından açıklanan yapılandırma rehberleri ve veriler; Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Gelir İdaresi yöneticilerinin basın açıklamaları; TBMM Plan-Bütçe Komisyonu tutanakları; Independent Türkçe, T24, Bloomberg HT gibi mecralarda yer alan ekonomi haber ve analizleri vb. Bu kaynaklar ışığında yapılan değerlendirmeler, kamu alacaklarının yapılandırılmasında hem kısa vadeli tahsilat hedefinin hem de uzun vadeli vergi uyumu üzerindeki etkilerin dikkatle gözetilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.
Recep ASLAN
